versija spausdinimui
(0)
Apie biudžeto sudarymo problematiką ir būtinas reformas valdžios atstovai kalba jau ne vienerius metus. Šiuo metu vykdoma strateginio planavimo pertvarka, kuria tikimasi pagerinti biudžeto kokybę ir efektyviau panaudoti mokesčių mokėtojų pinigus. Biudžeto formavimo tikslas – skirstyti biudžeto lėšas pagal strategijas, konkrečius tikslus, numatyti kiek lėšų skiriama kiekvienam asignavimų valdytojui ir programai. Iki 2011 m. valstybės biudžeto pateikimo Seime liko maždaug 3 mėnesiai. Kokios gi pagrindinės valstybės biudžeto ydos ir iššūkiai, į kuriuos būtina atsiliepti?
Kai procesas tampa tikslu
Esminė yda, pasitaikanti bene visose biudžeto programose – abstraktūs programų tikslai ir priemonės. Skambūs, bet formalūs programų tikslai dažnai nieko nepasako nei programų vertintojams, nei pačiai visuomenei. Pavyzdžiui, kas ginčytųsi, kad nereikėtų siekti vienos iš Kultūros ministerijų programų tikslo „Plėtoti Lietuvos kultūros dialogą su pasaulio kultūromis“? Tačiau vietoje konkretaus siektino rezultato tikslu tampa pats procesas, kurį vykdyti (net ir be jokių rezultatų) galima be galo. Neretai programų užsibrėžiami tikslai yra neadekvatūs programų vykdytojų kompetencijai, toli ją pralenkia, todėl ir nepasiektini.
Rimtas biudžeto trūkumas, kad nežinoma rezultato pasiekimo kaina. Visų pirma, programų asignavimuose veiklos kaštai (kurie įtraukia darbo užmokestį, patalpas ir kt.) nebūna atskirai pateikiami, be to, dalis ministerijų vykdomų programų veiklos kaštų būna įtraukiami ne į konkrečią programą, bet į atskirą „politikos formavimo ir įgyvendinimo“ programą. Tai reiškia, kad nors programa „ant popieriaus“ kainuoja vieną sumą, realiai ji kainuoja daugiau, nes dalis su programa susijusių išlaidų yra mokama pagal atskirą programą. Skandalas, kad tikroji programų kaina skiriasi nuo to, kiek asignavimų joms būna skiriama! Jokių „atlyginimo mokėjimo“ programų neturėtų būti, o atlyginimai turėtų būti mokami pagal konkrečią veiklą. Jeigu auditoriai sugeba pasiskaičiuoti, kiek laiko praleido su kiekvienu klientu, tą patį turėtų sugebėti padaryti ir viešojo sektoriaus darbuotojai.
Mažėjantis skaidrumas
Valstybės kontrolė jau daug metų teigė, kad didelis asignavimų valdytojų ir programų skaičius yra problema. Ją imtasi spręsti ne naikinant institucijas, bet padarant kai kurias institucijas pavaldžiomis kitoms ir naikinant jų kaip asignavimų valdytojų statusą. Bėda tame, kad taip sumažėjo biudžeto skaidrumas, nes nėra skelbiama, kiek lėšų pavaldžioms institucijoms skiria asignavimų valdytojai. Tai gali sudaryti klaidingą įspūdį, kad visas priemones įgyvendina pats asignavimų valdytojas. Todėl institucijų strateginiuose planuose turėtų būti aiškiai nurodoma, kiek lėšų bus skiriama kitoms pavaldžioms įstaigoms ir kokias priemones šios įstaigos įgyvendins.
Biudžeto iššūkiai ekonominiu sunkmečiu
Ekonominiu sunkmečiu akivaizdžiu tapęs iššūkis – neapribotos institucijų administracinės išlaidos. Vienos institucijos gali netaupiai naudoti patalpas, kitos daug pinigų skirti automobiliams ir jų išlaikymui. Nuo ateinančių metų valstybės biudžete bus pateikiami institucijų vidurkiai, tarkim, kiek kvadratinių metrų tenka vienam darbuotojui. Nors tai leis palyginti skirtingas institucijas, vis tik nepadės apriboti institucijų administracinių išlaidų bei institucijų fizinės plėtros. Siekiant apriboti institucijų išlaidavimą, perteklinių patalpų naudojimą, būtų tikslinga nustatyti visoms institucijoms galiojančius limitus, pavyzdžiui, kiek maksimaliai kvadratinių metrų gali būti skirta vienam darbuotojui, kiek brangiausiai gali kainuoti perkami arba nuomojami automobiliai, maksimalus darbo užmokestis ir kt., o visos institucijos privalėtų šių limitų laikytis.
Nelankstumas užprogramuoja deficitą
Biudžeto nelankstumas taip pat tapo itin akivaizdžiu ir skausmingu staigiai smukus biudžeto pajamoms: nesurenkant biudžeto pajamų, išlaidos visiškai nepakinta. Norėdama sumažinti biudžeto išlaidas, Vyriausybė privalo rengti naują biudžeto įstatymo projektą ir teikti jį Seimui, kuris dar gali nuspręsti nemažinti išlaidų, o finansuoti skirtumą tarp pajamų ir išlaidų skolinantis. Tai reiškia, kad surenkant mažiau pajamų negu planuota biudžeto deficito augimas yra tiesiog užprogramuotas. Biudžetą lankstesniu padarytų „sąlyginio biudžeto“ principo įgyvendinimas: tvirtinant programas, joms turi būti priskiriami prioritetai, pavyzdžiui, „labai svarbu“, „svarbu“, „mažiausiai svarbu“, arba skaičiai nuo 1 iki 3 (arba daugiau). Nesurenkant pajamų, mažiausiai svarbių biudžeto programų turėtų būti automatiškai atsisakoma. Tai leistų aiškiai ir nuspėjamai mažinti išlaidas tuomet, kai krenta biudžeto pajamos, vietoje pastaraisiais metais patirto blaškymosi, kam ir kiek kirpti.
Jaunimo politikos programos analizė
Dalį išvardintų biudžeto problemų galima iliustruoti konkrečiu Jaunimo politikos įgyvendinimo programos pavyzdžiu. Šią programą įgyvendinančios Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos misija – „Užtikrinti šeimos gerovę, visuomenės socialinį saugumą ir socialinę sanglaudą bei sukurti kokybiško užimtumo galimybes įgyvendinant socialinės apsaugos ir darbo politiką“. Tuo tarpu programos tikslas „Sudaryti sąlygas jaunimui būti aktyvia visuomenės dalimi, plėtojant jaunimo politiką tarptautiniu, nacionaliniu ir regioniniu lygmenimis“ yra miglotai arba išvis nesusijęs su institucijos misija. Ryšio tarp programos ir institucijos tikslų nebuvimas reiškia, kad pats programos vykdymas yra netikslingas.
Programos tikslas nėra nukreiptas svarbiausioms jaunimo problemoms (nedarbui, emigracijai) spręsti, nors būtent tokių rezultatų tikisi visuomenė. Programos vykdytojai prisiima atsakomybę plėtojant politiką, bet ne sprendžiant problemas. Nejaugi „politikos plėtojimas“ yra viešoji paslauga, kurią nori gauti mokesčių mokėtojai? Abstraktus programos tikslas užtikrina, kad programa niekada nebus įgyvendinta (juk visuomet galima „sudaryti sąlygas“ ir „plėtoti politiką“) ir todėl niekada neturėtų būti užbaigta, o mokesčių mokėtojų pinigai ir toliau skiriami abejotino būtinumo „politikos plėtojimui“.
Ar konferencija – geras rezultatas?
Programos priemonės susitelkia ties administracine veikla – dalyvauti darbo grupėse, įgyvendinti tarpžinybinę veiklą ir kt. Taip pat konkurso būdu skiriama finansinė parama jaunimo projektams. Programos vykdytojai pripažįsta, kad programos planavimo stadijoje, kai sprendžiama dėl programos priemonių, skirtingų priemonių alternatyvūs kaštai nebūna skaičiuojami ir lyginami. Tai reiškia, kad iš metų į metus būna pasirenkamos tos pačios priemonės, o programos veikla neatsižvelgia į laikmečio iššūkius (nedarbas, emigracija). Vadinasi, daroma, ko nereikia daryti, o ką daryti reikia – nedaroma.
Žvelgiant į programos rezultatyvumą matyti, kad administracinio pobūdžio vertinimo kriterijų planai visuomet būdavo įgyvendinami, o projektų dalyvių rodiklis – ne toks rezultatyvus. Suorganizuotų konferencijų, seminarų bei kitų renginių skaičiaus planas 2008 m. įvykdytas 148 proc., 2009 – 137 proc.; jaunų asmenų, dalyvavusių vykdomose programose ir projektuose 2008 m. planas įvykdytas beveik 100 proc., o 2009 m. sugebėta įvykdyti 75 proc. Toks įspūdingas konferencijų skaičiaus plano įgyvendinimas kelia kelis klausimus – ar šiuo rodikliu nėra lengva manipuliuoti? Kodėl esant didžiuliui biudžeto deficitui 2009 m., konferencijų surengta net 37 proc. daugiau nei planuota? Koks šių konferencijų rezultatas? Jeigu programa turėtų konkretų tikslą – mažinti jaunimo nedarbą, tuomet tai ir turėtų būti matuojama, o nepasiekus užsibrėžto tikslo programos vykdytojams turėtų būti akivaizdžios pasekmės.
Biudžeto iššūkių įveikimas yra sunkus ir daug pastangų reikalaujantis darbas, o įvardintos problemos, skirtingai nuo pinigų trūkumo, nėra naujos. Biudžeto gausumo laikotarpiu reformuoti šią sritį buvo ypač sunku, nes taupesnis lėšų panaudojimas nebuvo aktualus. Todėl dabar ypač tinkamas metas atlikti šį būtiną darbą, kuriuo būtų pasiektas taupesnis ir skaidresnis mokesčių mokėtojų lėšų panaudojimas.
Kaetana Leontjeva, LLRI ekspertė
Kai procesas tampa tikslu
Esminė yda, pasitaikanti bene visose biudžeto programose – abstraktūs programų tikslai ir priemonės. Skambūs, bet formalūs programų tikslai dažnai nieko nepasako nei programų vertintojams, nei pačiai visuomenei. Pavyzdžiui, kas ginčytųsi, kad nereikėtų siekti vienos iš Kultūros ministerijų programų tikslo „Plėtoti Lietuvos kultūros dialogą su pasaulio kultūromis“? Tačiau vietoje konkretaus siektino rezultato tikslu tampa pats procesas, kurį vykdyti (net ir be jokių rezultatų) galima be galo. Neretai programų užsibrėžiami tikslai yra neadekvatūs programų vykdytojų kompetencijai, toli ją pralenkia, todėl ir nepasiektini.
Rimtas biudžeto trūkumas, kad nežinoma rezultato pasiekimo kaina. Visų pirma, programų asignavimuose veiklos kaštai (kurie įtraukia darbo užmokestį, patalpas ir kt.) nebūna atskirai pateikiami, be to, dalis ministerijų vykdomų programų veiklos kaštų būna įtraukiami ne į konkrečią programą, bet į atskirą „politikos formavimo ir įgyvendinimo“ programą. Tai reiškia, kad nors programa „ant popieriaus“ kainuoja vieną sumą, realiai ji kainuoja daugiau, nes dalis su programa susijusių išlaidų yra mokama pagal atskirą programą. Skandalas, kad tikroji programų kaina skiriasi nuo to, kiek asignavimų joms būna skiriama! Jokių „atlyginimo mokėjimo“ programų neturėtų būti, o atlyginimai turėtų būti mokami pagal konkrečią veiklą. Jeigu auditoriai sugeba pasiskaičiuoti, kiek laiko praleido su kiekvienu klientu, tą patį turėtų sugebėti padaryti ir viešojo sektoriaus darbuotojai.
Mažėjantis skaidrumas
Valstybės kontrolė jau daug metų teigė, kad didelis asignavimų valdytojų ir programų skaičius yra problema. Ją imtasi spręsti ne naikinant institucijas, bet padarant kai kurias institucijas pavaldžiomis kitoms ir naikinant jų kaip asignavimų valdytojų statusą. Bėda tame, kad taip sumažėjo biudžeto skaidrumas, nes nėra skelbiama, kiek lėšų pavaldžioms institucijoms skiria asignavimų valdytojai. Tai gali sudaryti klaidingą įspūdį, kad visas priemones įgyvendina pats asignavimų valdytojas. Todėl institucijų strateginiuose planuose turėtų būti aiškiai nurodoma, kiek lėšų bus skiriama kitoms pavaldžioms įstaigoms ir kokias priemones šios įstaigos įgyvendins.
Biudžeto iššūkiai ekonominiu sunkmečiu
Ekonominiu sunkmečiu akivaizdžiu tapęs iššūkis – neapribotos institucijų administracinės išlaidos. Vienos institucijos gali netaupiai naudoti patalpas, kitos daug pinigų skirti automobiliams ir jų išlaikymui. Nuo ateinančių metų valstybės biudžete bus pateikiami institucijų vidurkiai, tarkim, kiek kvadratinių metrų tenka vienam darbuotojui. Nors tai leis palyginti skirtingas institucijas, vis tik nepadės apriboti institucijų administracinių išlaidų bei institucijų fizinės plėtros. Siekiant apriboti institucijų išlaidavimą, perteklinių patalpų naudojimą, būtų tikslinga nustatyti visoms institucijoms galiojančius limitus, pavyzdžiui, kiek maksimaliai kvadratinių metrų gali būti skirta vienam darbuotojui, kiek brangiausiai gali kainuoti perkami arba nuomojami automobiliai, maksimalus darbo užmokestis ir kt., o visos institucijos privalėtų šių limitų laikytis.
Nelankstumas užprogramuoja deficitą
Biudžeto nelankstumas taip pat tapo itin akivaizdžiu ir skausmingu staigiai smukus biudžeto pajamoms: nesurenkant biudžeto pajamų, išlaidos visiškai nepakinta. Norėdama sumažinti biudžeto išlaidas, Vyriausybė privalo rengti naują biudžeto įstatymo projektą ir teikti jį Seimui, kuris dar gali nuspręsti nemažinti išlaidų, o finansuoti skirtumą tarp pajamų ir išlaidų skolinantis. Tai reiškia, kad surenkant mažiau pajamų negu planuota biudžeto deficito augimas yra tiesiog užprogramuotas. Biudžetą lankstesniu padarytų „sąlyginio biudžeto“ principo įgyvendinimas: tvirtinant programas, joms turi būti priskiriami prioritetai, pavyzdžiui, „labai svarbu“, „svarbu“, „mažiausiai svarbu“, arba skaičiai nuo 1 iki 3 (arba daugiau). Nesurenkant pajamų, mažiausiai svarbių biudžeto programų turėtų būti automatiškai atsisakoma. Tai leistų aiškiai ir nuspėjamai mažinti išlaidas tuomet, kai krenta biudžeto pajamos, vietoje pastaraisiais metais patirto blaškymosi, kam ir kiek kirpti.
Jaunimo politikos programos analizė
Dalį išvardintų biudžeto problemų galima iliustruoti konkrečiu Jaunimo politikos įgyvendinimo programos pavyzdžiu. Šią programą įgyvendinančios Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos misija – „Užtikrinti šeimos gerovę, visuomenės socialinį saugumą ir socialinę sanglaudą bei sukurti kokybiško užimtumo galimybes įgyvendinant socialinės apsaugos ir darbo politiką“. Tuo tarpu programos tikslas „Sudaryti sąlygas jaunimui būti aktyvia visuomenės dalimi, plėtojant jaunimo politiką tarptautiniu, nacionaliniu ir regioniniu lygmenimis“ yra miglotai arba išvis nesusijęs su institucijos misija. Ryšio tarp programos ir institucijos tikslų nebuvimas reiškia, kad pats programos vykdymas yra netikslingas.
Programos tikslas nėra nukreiptas svarbiausioms jaunimo problemoms (nedarbui, emigracijai) spręsti, nors būtent tokių rezultatų tikisi visuomenė. Programos vykdytojai prisiima atsakomybę plėtojant politiką, bet ne sprendžiant problemas. Nejaugi „politikos plėtojimas“ yra viešoji paslauga, kurią nori gauti mokesčių mokėtojai? Abstraktus programos tikslas užtikrina, kad programa niekada nebus įgyvendinta (juk visuomet galima „sudaryti sąlygas“ ir „plėtoti politiką“) ir todėl niekada neturėtų būti užbaigta, o mokesčių mokėtojų pinigai ir toliau skiriami abejotino būtinumo „politikos plėtojimui“.
Ar konferencija – geras rezultatas?
Programos priemonės susitelkia ties administracine veikla – dalyvauti darbo grupėse, įgyvendinti tarpžinybinę veiklą ir kt. Taip pat konkurso būdu skiriama finansinė parama jaunimo projektams. Programos vykdytojai pripažįsta, kad programos planavimo stadijoje, kai sprendžiama dėl programos priemonių, skirtingų priemonių alternatyvūs kaštai nebūna skaičiuojami ir lyginami. Tai reiškia, kad iš metų į metus būna pasirenkamos tos pačios priemonės, o programos veikla neatsižvelgia į laikmečio iššūkius (nedarbas, emigracija). Vadinasi, daroma, ko nereikia daryti, o ką daryti reikia – nedaroma.
Žvelgiant į programos rezultatyvumą matyti, kad administracinio pobūdžio vertinimo kriterijų planai visuomet būdavo įgyvendinami, o projektų dalyvių rodiklis – ne toks rezultatyvus. Suorganizuotų konferencijų, seminarų bei kitų renginių skaičiaus planas 2008 m. įvykdytas 148 proc., 2009 – 137 proc.; jaunų asmenų, dalyvavusių vykdomose programose ir projektuose 2008 m. planas įvykdytas beveik 100 proc., o 2009 m. sugebėta įvykdyti 75 proc. Toks įspūdingas konferencijų skaičiaus plano įgyvendinimas kelia kelis klausimus – ar šiuo rodikliu nėra lengva manipuliuoti? Kodėl esant didžiuliui biudžeto deficitui 2009 m., konferencijų surengta net 37 proc. daugiau nei planuota? Koks šių konferencijų rezultatas? Jeigu programa turėtų konkretų tikslą – mažinti jaunimo nedarbą, tuomet tai ir turėtų būti matuojama, o nepasiekus užsibrėžto tikslo programos vykdytojams turėtų būti akivaizdžios pasekmės.
Biudžeto iššūkių įveikimas yra sunkus ir daug pastangų reikalaujantis darbas, o įvardintos problemos, skirtingai nuo pinigų trūkumo, nėra naujos. Biudžeto gausumo laikotarpiu reformuoti šią sritį buvo ypač sunku, nes taupesnis lėšų panaudojimas nebuvo aktualus. Todėl dabar ypač tinkamas metas atlikti šį būtiną darbą, kuriuo būtų pasiektas taupesnis ir skaidresnis mokesčių mokėtojų lėšų panaudojimas.
Kaetana Leontjeva, LLRI ekspertė